Atos administrativos: elementos, atributos, anulação e revogação

Ato administrativo é a manifestação unilateral da Administração que, sob regime de direito público, cria, modifica ou extingue situações jurídicas. Ele tem cinco elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto) e atributos que o diferenciam dos atos privados, como a presunção de legitimidade e a imperatividade. Na prova, os temas mais cobrados são os elementos e seus vícios, a diferença entre anular e revogar, o prazo de cinco anos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 e a convalidação.

Os cinco elementos

A lista vem da Lei da Ação Popular (Lei nº 4.717/1965), que define os vícios de cada um:

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Memorize: competência, finalidade e forma são vinculados; motivo e objeto formam o mérito nos atos discricionários. O mérito é a margem de conveniência e oportunidade, e o Judiciário não o substitui, mas controla a legalidade, a razoabilidade e a proporcionalidade.

O parágrafo único do mesmo art. 2º conceitua o desvio de finalidade: ocorre "quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência". O desvio de finalidade e o excesso de poder são as duas espécies de abuso de poder.

Motivo x motivação

• Motivo é o pressuposto de fato e de direito (elemento do ato).
• Motivação é a exposição dos motivos, por escrito (parte da forma).

Pela teoria dos motivos determinantes, se a Administração declara um motivo, fica vinculada a ele: se o motivo declarado for falso ou inexistente, o ato é nulo, mesmo que a lei nem exigisse motivação. Exemplo clássico: exoneração de cargo em comissão (livre) motivada por "falta de verba" e seguida de nova nomeação para o mesmo cargo.

O art. 50 da Lei nº 9.784/1999 lista quando a motivação é obrigatória:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

O § 1º admite a motivação aliunde (por remissão): a motivação deve ser "explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas".

Atributos

O mnemônico mais usado é PATI. A presunção inverte o ônus da prova: quem alega a ilegalidade é que deve prová-la. A autoexecutoriedade aparece com força no poder de polícia.

Anulação, revogação e convalidação

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

A Súmula 473 do STF resume: "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial." É a autotutela.

Atenção: o Judiciário também pode revogar, mas apenas os seus próprios atos administrativos (por exemplo, um ato de gestão de pessoal do tribunal), nunca os atos de outro Poder.

O prazo de cinco anos

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.

Três detalhes: o prazo é decadencial (não prescricional), só protege atos favoráveis ao destinatário e não vale se houver má-fé comprovada.

Convalidação

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

São sanáveis, em regra, os vícios de competência (salvo competência exclusiva) e de forma (salvo forma essencial). Não se convalidam vícios de finalidade, motivo e objeto.

Outras formas de extinção

• Cassação: o beneficiário deixa de cumprir as condições (ex.: licença cassada por descumprimento).
• Caducidade: lei nova torna o ato incompatível.
• Contraposição: ato posterior com efeitos opostos (ex.: a exoneração em relação à nomeação).

Delegação e avocação

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

O mnemônico é CENORA: competência exclusiva, edição de atos normativos e recursos administrativos. A delegação pode ocorrer mesmo para quem não é hierarquicamente subordinado (art. 12), é revogável a qualquer tempo (art. 14, § 2º), e as decisões tomadas por delegação "considerar-se-ão editadas pelo delegado" (art. 14, § 3º). Já a avocação é excepcional, temporária e só de competência de órgão hierarquicamente inferior (art. 15).

Como a banca cobra: itens comentados

Itens escritos por nós, no estilo da banca (certo ou errado).

Item 1. O motivo e o objeto são elementos sempre vinculados do ato administrativo.

Gabarito: errado. Nos atos discricionários, motivo e objeto compõem o mérito. Sempre vinculados são competência, finalidade e, em regra, forma.

Item 2. A revogação do ato administrativo produz efeitos retroativos e pode ser feita pelo Poder Judiciário em relação aos atos do Executivo.

Gabarito: errado. A revogação tem efeitos ex nunc e só pode ser feita pela própria Administração que praticou o ato.

Item 3. O direito da Administração de anular atos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários decai em cinco anos, salvo comprovada má-fé.

Gabarito: certo. Art. 54 da Lei nº 9.784/1999.

Item 4. A decisão de recursos administrativos pode ser objeto de delegação, desde que o ato seja publicado no meio oficial.

Gabarito: errado. O art. 13, II, proíbe a delegação da decisão de recursos administrativos.

Revise a lei seca do art. 53 da Lei nº 9.784/1999 e do art. 13. Veja o peso do tema em o que mais cai e treine com questões oficiais.

Resumo para revisar

• Elementos: competência, finalidade, forma (vinculados); motivo e objeto (mérito, se discricionário).
• Teoria dos motivos determinantes: o motivo declarado vincula.
• Atributos: presunção de legitimidade, autoexecutoriedade, tipicidade, imperatividade.
• Anulação: ilegalidade, ex tunc, Administração ou Judiciário. Revogação: conveniência, ex nunc, só a Administração.
• Decadência de 5 anos para anular atos favoráveis, salvo má-fé.
• Convalidação: vícios sanáveis de competência e forma.
• Indelegáveis: atos normativos, recursos e competência exclusiva.

Perguntas frequentes

Qual a diferença entre anulação e revogação?

A anulação retira o ato ilegal, com efeitos retroativos, e pode ser feita pela Administração ou pelo Judiciário. A revogação retira o ato legal que deixou de ser conveniente ou oportuno, com efeitos para o futuro, e só pode ser feita pela própria Administração.

Quais são os elementos do ato administrativo?

Competência, finalidade, forma, motivo e objeto. A Lei nº 4.717/1965, art. 2º, lista os vícios correspondentes: incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade.

Todo ato administrativo é autoexecutório?

Não. A autoexecutoriedade existe quando a lei a prevê ou em situações urgentes. A cobrança forçada de multas, por exemplo, depende de execução judicial.

Quais vícios podem ser convalidados?

Em regra, os de competência (desde que não exclusiva) e de forma (desde que não essencial), sem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros (art. 55 da Lei nº 9.784/1999).

Fontes

• Lei nº 9.784/1999, processo administrativo federal (Planalto)
• Lei nº 4.717/1965, ação popular (Planalto)
• STF, Súmula 473.